Beitrag für die zweite Arbeitstagung der Ad-hoc-Gruppe ‘Politik und Kognition’
zum Thema ‘Diskursanalysen und politisches Lernen’
vom 30. Oktober bis 1. November 1998 in der Universität Hamburg

Interpretative Lerntheorie in der Gentechnologiepolitik

Gliederung

1. Zielsetzung
2. Grundlagen und Hypothesen einer interpretativen Lerntheorie der Policy-Analyse
3. Verwendete Methoden
4. Ergebnisse der Anwendung am Beispiel der Gentechnologiepolitik
5. Fazit
Literatur

1. Zielsetzung[1]

Ökonomische Modelle bieten klare, nachvollziehbare und im Idealfall quantitativ meßbare Erklärungen für politische Prozesse und politische Ergebnisse. Sie gehen von wenigen Annahmen aus, die oft hochplausibel sind. Ihre Erklärungen haben eine große Reichweite und konnten sich in vielen Anwendungen bewähren (als Paradebeispiel soll hier Scharpf 1987 dienen). Dennoch gibt es in nicht nur in den Internationalen Beziehungen und in der Soziologie, sondern zunehmend auch in der Politikfeldanalyse Bemühungen, alternative Erklärungsmodelle zu entwickeln, die von einer eigenständigen Bedeutung von Ideen, Argumenten und Überzeugungen für politische Prozesse ausgehen (vgl. Héritier 1993). Das bisher wohl bekannteste und in seinen Aussagen detaillierteste Modell im Rahmen dieser (wieder) populären Perspektive ist der Advocacy-Koalitionsansatz (Sabatier 1987; Sabatier/Jenkins-Smith 1993; Sabatier 1998). Was ist nun das eigentlich Neue an diesem Modell, welche Hypothesen läßt es zu, und wie können diese Hypothesen mit möglichst nachvollziehbaren Methoden geprüft werden? Diese Fragen lagen einer Arbeit zugrunde, deren wesentliche Grundlagen, Methoden und Ergebnisse im folgenden vorgestellt werden sollen (Bandelow 1999). Obwohl der Advocacy-Koalitionsansatz zunächst sehr schlüssig wirkt und – im Gegensatz zu vielen anderen neueren ‘Modellen’ – bemüht ist, konkrete Hypothesen vorzustellen, weist er in seiner ursprünglichen Form viele Probleme auf. So sind die Hypothesen von geringem Informationsgehalt und die konkreten Annahmen sind zum Teil theoretisch inkonsistent. Beide Probleme basieren im wesentlichen darauf, daß es sich beim ACF um ein zweistufiges Modell handelt, das zwar einen interpretativen Kern hat, diesen aber mit institutionalistischen Erklärungen verbindet (siehe auch Nullmeier 1997). Entsprechend ist der ACF auch wenig geeignet, die Unterschiede und den möglichen spezifischen Ertrag eines interpretativ-lerntheoretischen Ansatzes gegenüber einem situationsstrukturellen Modell zu verdeutlichen. Ähnliches gilt auch für andere ‘interpretative’ Modelle bzw. Weiterentwicklungen des ACF vgl. Übersicht 1)

Übersicht 1: Erklärungen grundlegenden politischen Wandels durch mehrstufige Theorien mit eingeschränktem lerntheoretischen Kern

Außerdem ist den meisten ideen- und wahrnehmungsbasierten (‘interpretativen’) Modellen gemein, daß sie sich durch eine oftmals recht pauschale Kritik an rationalistischen Ansätzen rechtfertigen. Sie ignorieren dabei theoretische Neuerungen des konkurrierenden Paradigmas und reduzieren die Frage der Wahl zwischen einem rationalistischen und einem konstruktivistischen Zugang auf Glaubenssätze. [2] Es fehlt im Bereich der Politikfeldanalyse an theoretisch plausiblen und empirisch fundierten Darlegungen, welche konkreten Unterschiede zwischen beiden Zugängen bestehen und worin der zusätzliche Ertrag einer interpretativen Weiterung der Policy-Analyse liegen kann. Dies setzt aber voraus, daß den mittlerweile weit ausdifferenzierten rationalistischen Zugängen ein klares Modell entgegengestellt wird, das – im Gegensatz zu dem Advocacy-Koalitionsansatz – konsistent auf interpretativen Annahmen fußt. Um Grundlagen eines solchen konsistenten Modells zu erarbeiten, müssen zunächst die bei Sabatier nur implizit vorgestellten interpretativen Annahmen des ACF identifiziert und jeweils separat begründet werden. Ich möchte im folgenden zunächst die zentralen Grundlagen und Aussagen dieser von mir etwas anspruchsvoll „Interpretative Lerntheorie“ getauften Konzeption vorstellen.

2. Grundlagen und Hypothesen einer interpretativen Lerntheorie der Policy-Analyse

Sabatier stellt in seinem Modell zwei Annahmen vor, die dem interpretativen Paradigma zuzuordnen und für die Frage des Lernens politischer Akteure von Bedeutung sind: Erstens die Annahme, daß Politikeliten ihre Entscheidungen an hierarchisch strukturierten ‘belief systems’ orientieren und zweitens die Erwartung, daß sich in Policy-Subsystemen Advocacy-Koalitionen bilden (Übersicht 2).

Übersicht 2: Theoretische Annahmen
a) Annahmen des Advocacy-Koalitionsansatzes
1. Politikeliten orientieren ihre Entscheidungen an hierarchisch strukturierten ‘belief systems’.
2. In Policy-Subsystemen bilden sich Advocacy-Koalitionen. Innerhalb dieser Koalitionen werden die zentralen policy-bezogenen Einstellungen kommunikativ reproduziert.
b) weitere Annahmen
1. Auch externe Faktoren werden auf Grundlage von Denkmustern wahrgenommen.
2. Policy-bezogenes Lernen ist auch über Koalitionen hinweg auf Grundlage gemeinsamer (unter anderem kulturell vermittelter) Bezugspunkte möglich.

Der Begriff der ‘belief systems’ beinhaltet, daß frühere Sozialisationserfahrungen zu relativ stabilen Überzeugungen und Wahrnehmungsschemata führen, die als Filter für spätere Informationen wirken. Diese Annahme kann mit einem Verweis auf wissenschaftstheoretische und sozialpsychologische Untersuchungen begründet werden (Converse 1964; Lakatos 1974; Putnam 1976). Die zweite Annahme wird von Sabatier mit dem rationalen Nutzenkalkül der Akteure begründet, die ihre Ziele mit Hilfe von Bündnispartnern durchsetzen wollen. Die Koalitionsbildung in Politikfeldern hat aber auch soziale Folgen, die bei einer Konzentration auf individuelle Akteure deutlich werden. Hier liegen Anknüpfungspunkte zwischen der Politikfeldanalyse und der Soziologie. Meine wichtigsten Ergänzungen dieser Annahmen sind folgende: Zunächst habe ich die Annahme der gefilterten Wahrnehmung auch auf policy-externe Bereiche bezogen um die Konsistenz des Modells zu erhöhen. Von größerer Bedeutung für die konkreten Hypothesen ist die zweite Ergänzung: Bei Sabatier wird davon ausgegangen, daß zwischen zwei Koalitionen ein Konflikt besteht, der auf kontroversen Kernüberzeugungen basiert. Dies wurde zwar von mir übernommen, ich habe aber darauf hingewiesen, daß es in jeder Kultur auch immer gemeinsame Überzeugungen und Wahrnehmungsmuster gibt, die einen argumentativen Austausch auch über den Kern von Policy-Kontroversen hinweg erlauben. Dabei kann ungeklärt bleiben, ob es sich hier um eine ‘Wahrheit’ im ontologischen Sinn handelt oder nur um eine konsensuale Konstruktion – es reicht aus, hier einen Konsens zu konstatieren, um auf dieser Grundlage die Möglichkeit zu sehen, daß alle konkreteren Überzeugungen theoretisch in Frage gestellt werden können. Das Ergebnis dieser Ergänzungen ist in folgender Vierfeldertafel ersichtlich: Es wird nicht mehr zwischen eine (interpretativ zu analysierenden) Subsystem und quasi-objektiven externen Einflüssen unterschieden, sondern es wird eine empirisch offene Klassifikation angeboten.

Übersicht 3: Dimensionen politischen Lernens

Das zentrale Ergebnis dieser theoretischen Ergänzung liegt in der Annahme, daß langfristig auch wesentlicher politischer Wandel auf policy-bezogene Informationen zurückzuführen ist. Hierin unterscheiden sich die Hypothesen des lerntheoretisch ergänzten Ansatzes von den Annahmen Sabatiers, der policy-bezogenes Lernen lediglich für veränderte Strategien verantwortlich gemacht hat. Die hier angedeuteten theoretischen Überlegungen ließen dagegen vermuten, daß kurzfristiger Wandel auch durch policy-externe Informationen ausgelöst werden kann (siehe ausführlicher Bandelow 1999: Kapitel 2). Die zunächst deduktiv abgeleiteten Hypothesen wurden in einem zweiten Schritt mit dem ausgewählten Fallbeispiel der Gentechnologiepolitik konfrontiert, wobei nur begrenzt mit dem bisher in diesem Feld etablierten methodischen Instrumentarium gearbeitet werden konnte.

3. Verwendete Methoden

Die empirische Anwendung des theoretischen Konzepts erforderte einen Methodenmix, in dessen Mittelpunkt die Auswertung von Dokumenten und Stellungnahmen der Politikeliten stand. Da jede Form der Standardisierung hier mit Problemen verbunden ist, erfolgte diese Auswertung überwiegend qualitativ. Dennoch wollte ich nicht völlig auf standardisierte Methoden verzichten, weil diese besser geeignet sind, die Reliabilität der eigenen Messungen zu bestimmen. Grundlage der standardisierten Auswertungen waren Anhörungsprotokolle und ergänzende schriftliche Stellungnahmen. Diese wurden mithilfe eines vorbereiteten Auswertungsbogens codiert.
Die Verwendung standardisierter Methoden zur Anwendung interpretativer Modelle der Policy-Analyse wurde bisher wenig erprobt. Lediglich Jenkins-Smith/St. Clair (1993) und Sabatier/Brasher (1993) haben bisher den Versuch unternommen, auf Grundlage einer Auswertung von Anhörungen standardisierte Verfahren der Inhaltsanalyse zu nutzen.
Dabei wurde
1. versucht, die Existenz und Entwicklung von Advocacy-Koalitionen dadurch nachzuweisen, daß Cluster ermittelt und die jeweilige Nähe zwischen den Akteuren mit Dendogrammen dargestellt wurden,
2. die langfristige Entwicklung der Überzeugungen von Gruppen und Individuen erhoben,
3. Veränderungen in der Polarisierung zwischen Advocacy-Koalitionen aufgezeigt und
4. die relative Stabilität von Überzeugungen bei unterschiedlichen Gruppen von Akteuren im Subsystem bewertet (vgl. Jenkins-Smith/Sabatier 1993: 246).
Allerdings sind die in den genannten Studien verwendeten quantitativen Methoden mit verschiedenen Problemen verbunden, welche die Aussagekraft der Ergebnisse entscheidend reduzieren:
1. Die Datenerhebungsmethoden sind problematisch. Sabatier und Jenkins-Smith rechtfertigen ihre Datenerhebung mit Reliabilitätstests. Leider lösen auch diese Tests nicht das Problem des hohen Anteils von Missing Data. So waren etwa Aussagen zu Kernüberzeugungen in den Stellungnahmen der US-amerikanischen Projekte besonders selten. Im idealen Fall wäre es notwendig, die Daten mit langfristigen Panel-Studien zu erheben, um tatsächlich individuelles Lernen umfassend zu messen.
2. Die in den beiden amerikanischen Studien gemessenen Überzeugungen werden überwiegend auf Grundlage von Stellungnahmen kollektiver Akteure erhoben, die theoretische Grundlegung des ACF basiert dagegen auf sozialpsychologischen und wissenschaftstheoretischen Annahmen, die ausschließlich eine Anwendung auf Individuen begründen. Dieses Problem wurde von den Begründern des ACF in ihren eigenen empirischen Arbeiten nicht problematisiert. Sabatier/Brasher (1993) fassen ohne expliziten Hinweis neben individuelle Akteure auch Organisationen als Mitglieder von Advocacy-Koalitionen. Bei Jenkins-Smith/St. Clair/Woods (1991) bestehen die Koalitionen ausschließlich aus kollektiven Akteuren (kritisch dazu Schlager 1995: 266). Schließt man aber von Stellungnahmen von Organisationen auf individuelle Überzeugungen oder individuelles Lernen, dann besteht die Gefahr unterschiedlicher Fehlschlüsse:
a) Zwei Organisationen können personelle Überschneidungen aufweisen, die zu (nahezu) identischen Stellungnahmen führen. Im Extremfall stammen beide Stellungnahmen von demselben Autor. Sie sind dann keinesfalls Ausdruck einer inhaltlichen Nähe verschiedener individueller Akteure. Ein Beispiel hierfür war im deutschen Gentechnikkonflikt die zeitweise herausragende Position von Winnacker, der gleichzeitig die Stellungnahmen verschiedener Organisationen maßgeblich geprägt hat. Dagegen sind gemeinsame Stellungnahmen unterschiedlicher individueller Akteure als Indiz für Akteursverbindungen zu werten. Sie verdeutlichen besser als jede Analyse der Ähnlichkeit von Überzeugungen, daß die jeweils beteiligten Akteure gemeinsame Überzeugungen vertreten, und sie zeigen im Gegensatz zu den Erhebungen von Korrelationen zwischen vertretenen Überzeugungen auch, daß Verbindungen zwischen den Akteuren existieren und somit alle Bedingungen für Advocacy-Koalitionen erfüllt sind.
b) Zwei Organisationen können eine strategische Arbeitsteilung entwickeln, die trotz inhaltlicher Nähe deutliche Unterschiede in ihren Stellungnahmen bewirkt. Gerade in dauerhaften Advocacy-Koalitionen bietet es sich an, daß einzelne Organisationen die Aufgabe übernehmen, radikale Forderungen zu stellen, während andere Organisationen eher kompromißbereit auftreten. Im Gentechnikkonflikt vertreten zum Beispiel Industrieverbände meist radikale Forderungen, während Wissenschaftsverbände weniger radikal auftreten. Diese Unterschiede sind nicht Ausdruck inhaltlicher Konflikte, vielmehr stammen auch hier die Stellungnahmen mitunter von derselben Person. Ähnliches gilt auch in anderen Politikfeldern – etwa für das Auftreten von Ärzte- und insbesondere Zahnärzteverbänden in der Krankenversicherungspolitik. Dabei fällt den freien Verbänden die Aufgabe zu, radikale Forderungen zu vertreten, während die Körperschaften sich kompromißbereit geben. Gerade bei den Zahnärzteverbänden bestehen gleichzeitig enge personelle Verflechtungen zwischen den Vorständen der Kassenzahnärztlichen Bundesvereinigung und des Freien Verbandes (vgl. Bandelow 1998). Unterschiede der Stellungnahmen sind dann ein Ausdruck dafür, daß sich eine gemeinsame Advocacy-Koalition gebildet hat. Sie rechtfertigen somit nicht die Zuordnung zu verschiedenen Clustern.
c) Die Stellungnahmen einer Organisation können deutlichen Wandlungen unterliegen, ohne daß individuelles Policy-Lernen stattgefunden hat. Dies ist immer dann möglich, wenn die Stellungnahmen von unterschiedlichen individuellen Mitgliedern der Organisation verfaßt werden. Ein Beispiel für einen solchen Wandel der Stellungnahmen einer Organisation, der nicht auf individuelles Lernen zurückzuführen ist, findet sich bei der Evangelischen Kirche in Deutschland (EKD). Die EKD legte 1990 eine weitgehend neutrale Stellungnahme zur Gentechnologie vor. Dieser Bericht basiert auf den Ergebnissen einer Arbeitsgruppe, der unter anderem die Gentechnikkritikerinnen von Weizsäcker und Kollek angehörten. 1997 legte die EKD dann einen Anhang zu der ersten Stellungnahme vor, in dem ausdrücklich eine prinzipielle Ablehnung der Gentechnologie aus moralischen Gründen verworfen wird. Dieser von Gentechnikkritikern scharf kritisierte Wandel ist unter anderem darauf zurückzuführen, daß der Anhang von einer zweiten Arbeitsgruppe verfaßt wurde, in der keine der renommierten Kritikerinnen mehr vertreten war (vgl. EKD 1997 und die Dokumentation in genesis@ping.de [archiviert unter http://gen.free.de/gentec/genesis/]).
In Extremfällen können sogar von einer Organisation Stellungnahmen vorgelegt werden, die von Angehörigen gegensätzlicher Advocacy-Koalitionen stammen. Diese Möglichkeit ist besonders groß, wenn das Programm der Organisation von Interessen bzw. Werten ausgeht, die den Konflikt des untersuchten Politikfeldes nicht direkt betreffen. Im Bereich der Gentechnologiepolitik trifft dies zum Beispiel auf die SPD und auf den DGB zu. Beide Organisationen sind in bezug auf den Umgang mit Fragen des Umwelt- und Verbraucherschutzes sowie den Umgang mit neuen Technologien nicht endgültig festgelegt und vereinen sowohl radikale Gentechnikbefürworter als auch radikale Gentechnikgegner. Daher ist es zum Beispiel dazu gekommen, daß die Stellungnahmen, die Gentechnikbefürworter aus den Reihen der IG Chemie in den 80er Jahren verfaßt haben, diametral den späteren Stellungnahmen von Vertretern anderer Mitgliedsgewerkschaften des DGB widersprechen. Der Versuch, auf Grundlage dieser Stellungnahmen Policy-Lernen festzustellen oder den DGB als Gesamtheit einer Advocacy-Koalition zuzuordnen, kann somit nur zum Scheitern verurteilt sein.
1. Die inhaltlichen Gegenstände (behandelten Issues), die einer Stellungnahme zugrunde liegen, bleiben bei standardisierten Verfahren unberücksichtigt. Im Fall der amerikanischen Analysen wurde mit Stellungnahmen gearbeitet, die bei öffentlichen Anhörungen vorgelegt wurden. Da davon auszugehen ist, daß bei unterschiedlichen Anhörungen verschiedene Gegenstände verhandelt werden, bietet die wechselnde Nähe oder Entfernung zwischen Stellungnahmen verschiedener Akteure keinen eindeutigen Hinweis darauf, ob sich die Positionen der Akteure wirklich angenähert haben. Es wäre ebenso denkbar, daß lediglich Themen auf der jeweiligen tagespolitischen Agenda standen, bei denen die Akteure in unterschiedlichem Ausmaß Übereinstimmungen aufweisen.
2. Die unterschiedliche Bedeutung der einzelnen Akteure für die Politikproduktion wird nicht bewertet. Es ist zum Beispiel möglich, daß zwischen den wenigen Akteuren im innersten Entscheidungszirkel eine Annäherung stattfindet, während sich die Überzeugungen weniger relevanter Akteure stärker polarisieren. Bei einer solchen Entwicklung würde die Annäherung im inneren Entscheidungszirkel mit den bisherigen standardisierten Methoden nicht erfaßt.
3. Die Existenz von Verbindungen und Austausch zwischen den Angehörigen einer angenommenen Advocacy-Koalition wird nicht aufgezeigt. Da die Definition von Advocacy-Koalitionen voraussetzt, daß die Handlungen zwischen den Angehörigen einer Koalition zumindest „oft“ abgestimmt werden, reicht die Feststellung einer Nähe zwischen Akteuren nicht aus. Dieses Problem ist durchaus von größerer Relevanz: So ist zum Beispiel zu erwarten, daß Politiker der PDS in einzelnen Fragen eine große Nähe zu bestimmten Vertretern anderer Bundestagsparteien oder etablierter Verbände aufweisen, gleichzeitig aber aufgrund essentieller Gegensätze keine Verbindungen zwischen PDS-Politikern und den anderen Akteuren bestehen.

Die genannten methodischen Probleme konnten hier zwar nicht völlig gelöst, aber doch zumindest dadurch reduziert werden, daß entsprechend den theoretischen Vorgaben anstelle von Organisationen individuelle Akteure als Merkmalsträger genommen wurden. Eine Anwendung auf Lernprozesse von Organisationen würde komplexere theoretische Begründungen und deren empirische Bestätigung bedürfen. Dabei müßte zumindest zwischen staatlichen Behörden, Parteien, materielle Interessenverbände und Interessenverbände, die diffuse Interessen organisieren unterschieden werden. Außerdem ist zu vermuten, daß die Wahrscheinlichkeit organisatorischen Lernens davon abhängt, ob eine Organisation das konfliktäre Interesse zu ihren existentiellen Begründungen zählt. Solange eine derartige Differenzierung aussteht bleibt der ACF lediglich auf individuelle Akteure anwendbar.
Ebenso wie bei den US-amerikanischen Studien wurden Aussagen bei Stellungnahmen mit Hilfe eines standardisierten Auswertungsbogens codiert (siehe Anhang A bei Bandelow 1999). Es wurde primär auf Stellungnahmen zurückgegriffen, die im Rahmen öffentlicher Anhörungen vorgelegt oder protokolliert wurden. Die verwendeten Anhörungen wurden überwiegend auf Bundesebene durchgeführt, da entsprechende Dokumente von EU-Institutionen nur begrenzt vorliegen. Zwar führen auch verschiedene Organe der EU öffentliche Anhörungen durch, diese verlaufen aber wesentlich diffuser und sind im Gegensatz zu den Anhörungen des Deutschen Bundestages kaum standardisiert. Zudem werden die Stellungnahmen von Verbänden oft weder von einzelnen Abgeordneten noch von der Bibliothek des Europäischen Parlaments verwahrt. Um die Datenlücke zu schließen, werden zusätzlich zu den Anhörungen auch sonstige Stellungnahmen, insbesondere von Akteuren, die für die EU-Ebene relevant waren, ausgewertet.
Der Auswertungsbogen wurde auf Grundlage der theoretischen Vorannahmen erstellt und im Verlaufe der Studien immer weiter angepaßt. Er enthält neben einem Block mit Angaben zur Person, welcher der Zuordnung der Datensätze dient, verschiedene Blöcke zu den theoretisch relevanten Variablen.
Im Mittelpunkt der standardisierten Auswertungen standen die allgemeinen Denkmuster und die policy-bezogenen Wahrnehmungen und Einstellungen. Mit Hilfe der in diesen Teilen gewonnenen Auswertungen wurde die inhaltliche Nähe der jeweils zentralen Akteure, und somit ein wesentliches Charakteristikum der Koalitionsstruktur im Subsystem, illustriert. Hierzu wurden drei zeitliche Phasen unterschieden, für die jeweils Cluster von Personen mit ähnlichen Überzeugungen ermittelt und durch Dendogramme dargestellt wurden. Als weiteres Merkmal wurden auch die Bezüge innerhalb der Koalitionen bzw. die Abgrenzung gegen die jeweils konkurrierende Koalition gemessen.
Als Grundlage für die Ermittlung der Abstände dienten 15 Variablen. Da die Einheiten bei allen Variablen identisch sind (jeweils Werte von –2 bis 2) ergab sich hieraus keine besondere Gewichtung. Die Dendogramme basieren aber im Gegensatz zu der üblichen Verwendung der Clusteranalyse auf intern korrelierten Variablen. Die mit internen Korrelationen bewirkte (mögliche) Ungleichgewichtung bestimmter realer Eigenschaften entspricht den theoretischen Annahmen und ist somit gewünscht (siehe dazu Anhang C bei Bandelow 1999). Weitere Probleme entstehen nicht, da die Ergebnisse nicht für Verfahren der schließenden Statistik genutzt werden.
Um die Zuverlässigkeit der eigenen Auswertung von Stellungnahmen zu kontrollieren, wurde ein Reliabilitätstest durchgeführt. Für diesen Test wurde eine Stichprobe der Stellungnahmen von einer zweiten Codiererin gemessen. Der Test zeigte Übereinstimmungen bei 70 % der Zuordnungen und Abweichungen bei 30 %. Die Abweichungen basieren weitgehend darauf, daß einzelne Aussagen unterschiedlichen Unterpunkten des Auswertungsbogens zugeordnet werden. Dabei wurden zum Teil gleichlautende Aussagen verschiedener Akteure von beiden Codierern in sich konsistent gemessen, aber bei jeweils anderen Punkten zugeordnet. Das hat zur Folge, daß trotz der unterschiedlichen Messung die Abstände zwischen zwei Akteuren von beiden Codierern gleich bewertet wurden. Um dies an einem Beispiel zu verdeutlichen: Die Aussage eines Akteurs, er sei gegen eine gesetzliche Regelung, kann mit einem positiven Wert bei Nummer 19 oder bei Nummer 20 gemessen werden. Wenn hier die Zuordnung beider Codierer differiert und eine entsprechende Aussage bei fünf Akteuren vorkommt, ergeben sich Abweichungen in zehn Fällen. Diese Abweichungen führen in der Regel nicht zu unterschiedlichen Zuordnungen der Akteure bei der Clusteranalyse. Um bei zukünftigen Studien die Ergebnisse des Reliabilitätstests zu verbessern, kann aber empfohlen werden, ähnliche Variablen stärker zusammenzufassen und in der Codierungsanweisung die Zuordnung beispielhafter Aussagen vorzugeben. Bei einer unabhängigen Verteilung der Ergebnisse beider Codierer hätte ein Verhältnis von 36 % Übereinstimmungen zu 63 % Abweichungen erwartet werden müssen. Es ist zu ergänzen, daß bei fast allen Übereinstimmungen die Werte exakt identisch sind, während die maximale Distanz abweichender Bewertungen bei zwei liegt.

4. Ergebnisse der Anwendung am Beispiel der Gentechnologiepolitik

Die Gentechnologiepolitik ist als besonders geeigneter Anwendungsfall für die skizzierte Konzeption anzusehen (vgl. Übersicht 4).

Übersicht 4: Besonderheiten des Problemfeldes Gentechnologiepolitik
- normative Prägung der Positionen der Akteure
- Unsicherheit über die Folgen politischer Entscheidungen
- besondere Bedeutung erfahrungsgestützter Informationen
- erklärungsbedürftige langfristige Tendenz der Politikergebnisse

Zunächst erlaubt die ideologische Fundierung des Konflikts in besonderer Weise, die Bedeutung von Normen, allgemeinen Überzeugungen und Wahrnehmungsmustern der Akteure zu verdeutlichen. Außerdem sind die Akteure in diesem Feld einer großen Unsicherheit unterworfen. Sowohl die normative Prägung als auch die Unsicherheit schränken den analytischen Ertrag ökonomischer Modelle in diesem Feld ein. Ein weiteres Spezifikum liegt darin, daß die unmittelbare Anbindung der Schutzmaßnahmen an Risikohypothesen dazu führt, daß sich hier der Einfluß policy-bezogener Informationen besonders gut verdeutlichen läßt.
Des weiteren bietet die lange Dauer des mittlerweile 25-jährigen Gentechnikkonfliktes die Möglichkeit, die Frage nach den Ursachen langfristigen Wandels zu untersuchen. Diese Perspektive wird von neueren Ansätzen der Policy-Analyse propagiert, ohne daß bisher ausreichend geklärt worden wäre, wo ihr spezifischer Ertrag liegen könnte. Die Betrachtung der Policies zum Schutz vor Risiken der Gentechnologie macht den Sinn einer solchen Perspektive unmittelbar deutlich. In diesem Feld ist nämlich eine langfristige Tendenz zum Abbau des Anforderungsniveaus zu konstatieren, die bei einer kurzfristigen Betrachtung einzelner Politikprozesse nicht sichtbar wird. Die kurzfristigen Politikprozesse folgen nicht immer dieser Tendenz, sondern sie weichen in unterschiedliche Richtungen davon ab (vgl. Übersicht 20 bei Bandelow 1999).
Diese Abweichungen von Einzelentscheidungen konnten mit qualitativen Analysen der Entscheidungsprozesse erklärt werden (Bandelow 1999: Kapitel 4). Sie resultierten weitgehend aus policy-externem Impact und der politischen Taktik der beteiligten Akteure. Die policy-externen Informationen hatten dagegen keine nachweisbare langfristige Wirkung auf das Anforderungsniveau.
Bei der Erklärung der langfristigen Wandlungsprozesse habe ich über Analysen der Aussagen von Akteuren bei Anhörungen zwei Koalitionen identifiziert – eine Einteilung die mit der vieler anderer Beobachter (z. B. Gottweis 1995) übereinstimmt (vgl. Übersicht 5).

Übersicht 5: Koalitionen im Gentechnikkonflikt

Gemessen an den jeweiligen Überzeugungen hat die Homogenität in beiden Koalitionen seit den 70er Jahren abgenommen. Während zunächst auf beiden Seiten fast nur Naturwissenschaftler standen, hat sich der Konflikt in der zweiten Hälfte der 80er Jahre deutlich ausgeweitet. Seit Anfang der 90er Jahre zeigt sich zudem, daß in der Kritikerkoalition die Unterstützung durch naturwissenschaftlich orientierte Akteure nachläßt. Gleichzeitig haben sich die Überzeugungen der Befürworter radikalisiert. Sie lehnen heute z. B. öffentliche Anhörungen fast einhellig ab und sehen keine spezifischen Risiken der Gentechnologie mehr. Beide Entwicklungen sollen hier beispielhaft für policy-bezogenes Lernen genannt werden. Dabei sind zwei Folgen von policy-bezogenen Informationen zu unterscheiden: Kurzfristig liegt die Wirkung policy-bezogener Informationen darin, daß sich sekundäre Überzeugungen und konkrete Einstellungen zu Einzelfragen ändern können. Die allgemeinen policy-bezogenen Einstellungen individueller politischer Akteure ändern sich dagegen kurzfristig selten, da die Einbindung in Advocacy-Koalitionen eine kommunikative Reproduktion dieses Kerns sichert. Langfristig können dagegen policy-bezogene Informationen auch den Kern von Politikergebnissen verändern, indem sie auf die Zusammensetzung der Koalitionen einwirken, wie das Beispiel der nachlassenden naturwissenschaftlichen Unterstützung für die Kritiker zeigt.

Übersicht 6: Clusterzentren der endgültigen Lösung, errechnet durch SPSS für Windows 7.5.2G (Auswahl)

Anmerkung: Die Skala sah jeweils Werte von 2 (Gentechnologiepolitik ist eine Frage der gesamten Gesellschaft (Punkt 15) bzw. mit gentechnischen Arbeiten ist ein spezifisches Risiko verbunden (Punkt 16) bis 2 (Gentechnologiepolitik ist ein alleiniges Thema für wissenschaftliche Experten bzw. mit gentechnischen Arbeiten ist kein spezifisches Risiko verbunden) vor.

5. Fazit

Die genannten Befunde lassen sich zu folgenden Thesen zusammenfassen (siehe Übersicht 7): Die allgemeine Tendenz zur Reduktion des Anforderungsniveaus an gentechnische Arbeiten war die Folge policy-bezogenen Lernens durch die Politikeliten. In der Erklärung dieser langfristigen Tendenz liegt somit der (gegenüber institutionalistischen Top-Down-Perspektiven) spezifische Ertrag einer interpretativen Lerntheorie.

Übersicht 7: Zentrale Thesen
- Die langfristige Tendenz der Reduktion des Anforderungsniveaus an gentechnische Arbeiten war die Folge policy-bezogenen Lernens durch die Politikeliten.
- Die zwischenzeitlichen Abweichungen von dieser Tendenz basieren auf policy-externen Faktoren.

Die zwischenzeitlichen Abweichungen von dieser Tendenz basieren auf policy-externen Faktoren. So sind es vor allem die konjunkturelle Situation, Wahltermine, Wahlergebnisse und die spezifischen Rahmenbedingungen des EU-Mehrebenensystems, die diese Abweichungen erklären. Damit bleiben kurzfristige Ergebnisse auch für situationsstrukturelle Ansätze weitgehend erklärbar. Allerdings ist zu ergänzen, daß die Wirkung der Rahmenbedingungen nicht immer objektivierbar ist: So kann die Struktur des EU-Mehrebenensystems je nach Wahrnehmung und taktischer Nutzung durch die Akteure zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Auch hier kann eine interpretative Perspektive also zu zusätzlichen Erkenntnissen beinhalten.
Da aber in vielen Politikfeldern die Rahmenbedingungen und Interessen der Akteure konsensual wahrgenommen werden und bei kurzfristigen Analysen die Überzeugungen der Politikeliten als stabil angenommen werden können, bietet der skizzierte Ansatz nicht nur eine Antwort auf die Frage nach dem spezifischen Ertrag konstruktivistischer Ansätze, sondern er kann bei bestimmten Fragestellungen auch eine Anwendung ökonomischer Modelle sinnvoll erscheinen lassen und diese sogar konstruktivistisch begründen.

Literatur

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Bandelow, Nils C. 1998: Gesundheitspolitik – Der Staat in der Hand einzelner Interessengruppen? Probleme, Erklärungen, Reformen (Analysen Band 60). Opladen: Leske + Budrich.

Bandelow, Nils C. 1999: Lernende Politik. Advocacy-Koalitionen und politischer Wandel am Beispiel der Gentechnologiepolitik. Berlin: edition sigma.

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Schlager, Edella 1995: Policy Making and Collective Action: Defining Coalitions within the Advocacy Coalition Framework, in: Policy Sciences (Dordrecht), 28. Jg., Nr. 3, 243-270.

Fußnoten:
[1] Das vorliegende Papier stellt einige Grundlagen, Methoden und Ergebnisse meiner Dissertation vor, die im Januar 1999 unter dem Titel „Lernende Politik. Advocacy-Koalitionen und politischer Wandel am Beispiel der Gentechnologiepolitik“ erschienen ist (Bandelow 1999).
[2] Für einen früheren Versuch, institutionenökonomische und agenturtheoretische Modelle der Findung und Umsetzung von Entscheidungen mit lerntheoretischen Modellen zu verbinden siehe Bandelow 1997.